3. Baggrund for obligatoriske, åbne standarder

3.1. Vedtagelsen af B 103

Folketinget vedtog den 2. juni 2006 et beslutningsforslag om obligatoriske, åbne standarder, B 103[5].

”Folketinget pålægger regeringen at sikre, at det offentliges brug af informationsteknologi, herunder brug af software, er baseret på åbne standarder.

Regeringen bør senest den 1. januar 2008, eller så snart det er teknisk muligt, indføre og vedligeholde et sæt af åbne standarder, der kan tjene til inspiration for øvrige offentlige myndigheder. Åbne standarder bør herefter være en del af grundlaget for det offentliges udvikling og indkøb af it-software med henblik på at fremme konkurrencen.

Regeringen bør sikre, at alle digitale informationer og data, som det offentlige udveksler med borgere, virksomheder og institutioner, findes i formater, der er baseret på åbne standarder.”

Beslutningsforslaget blev enstemmigt vedtaget med 113 stemmer.

I betænkningen afgivet af Udvalget for Videnskab og Teknologi den 1. juni 2006[6] lagde et flertal af partierne til grund, at beslutningsforslaget ikke må medføre øgede udgifter for det offentlige. Flertallet af partierne konstaterede, at beslutnings­forslaget udelukkende forpligtede Videnskabsministeriet til at tilvejebringe de åbne standarder, som derefter kunne være med i grundlaget for nye investeringer, men at der ikke som følge af beslutningsforslaget skulle stilles krav om, at ældre systemer skulle omlægges til åbne standarder.

Endvidere lagde partierne til grund, at der kunne være undtagelser fra den generelle regel om åbne standarder, at disse undtagelser i så fald skulle begrundes, og at beslutningsforslaget på den baggrund ikke ville få økonomiske konsekvenser for kommuner og regioner.

3.2. Iværksættelsen af B 103

Regeringen lovede i forbindelse med behandlingen af B 103 at fremskynde arbejdet i det allerede eksisterende ”Udvalg om bedre interoperabilitet,” der havde deltagelse af Videnskabsministeriet, Finansministeriet, KL og Danske Regioner. Udvalget afleverede den 11. august 2006 rapporten ”Virkemidler til fremme af interoperabilitet gennem fælles, åbne standarder,” kaldet virkemiddelrapporten[7].

Udvalget anbefalede i virkemiddelrapporten, at arbejdet med åbne standarder blev baseret på den eksisterende fællesoffentlige standardiseringsproces, der dokumen­teres i det såkaldte OIO-katalog[8]. Det fællesoffentlige standardiseringsarbejde havde tidligere hovedsagelig fokuseret på rådgivning og vejledning af de enkelte myndigheder om anvendelse af fællesoffentlige standarder i it-projekter. Udvalget anbefalede endvidere, at B 103 blev udmøntet ved regeringsbeslutning og aftale mellem regeringen og de kommunale parter frem for ved lovgivning[9].

Virkemiddelrapporten pegede på relevante områder for åbne standarder uden at stille konkrete forslag til obligatoriske standarder. De relevante områder var ”sikring af adgang til data”, ”fælles, åbne standarder for offentlige hjemmesider”, ”tilgængelighed til hjemmesider” og ”standarder for e-post og tekstbehandlings­dokumenter.”

Den videre konkrete udmøntning af B 103 med udpegning af specifikke standarder skete efterfølgende i IT- og Telestyrelsen. En foreløbig implementeringsplan blev fremlagt for Folketingets it-ordførere af videnskabsministeren på et møde den 14. december 2006. IT- og Telestyrelsen holdt den 18. december 2006 et informationsmøde for it-branchen[10].

Implementeringsplanen var baseret på den definition af åbne standarder, der fremgår af bemærkningerne til B 103.

En standard kan herefter anses at være åben, hvis følgende betingelser er opfyldt:

• standarden skal være fuldstændigt dokumenteret og offentligt tilgængelig,
• standarden skal være frit implementérbar uden økonomiske, politiske eller juridiske begrænsninger på implementering og anvendelse, hverken nu eller i fremtiden, og
• standarden skal være standardiseret og vedligeholdt i et åbent forum via en åben proces (standardiseringsorganisation).

Disse betingelser er i praksis suppleret med krav om, at standarden skal være eller have udsigt til at være understøttet af markedet, og at der skal være et behov for standarden.

Som led i afdækningen af, hvilke konkrete standarder for dokumentformater, der kunne gøres obligatoriske for det offentlige, gennemførte konsulentfirmaet Ovitas på foranledning af IT- og Telestyrelsen en undersøgelse af standarderne ODF, OOXML og PDF. Undersøgelsen, der tog afsæt i ovenstående kriterier for åbenhed, resulterede i en rapport, som blev udgivet februar 2007. Konklusionen heri var, at både ODF og OOXML ville være relevante kandidater til at være obligatoriske, åbne standarder for redigerbare dokumenter. PDF var ikke egnet til redigerbare dokumenter og var på dette tidspunkt ikke en åben formatstandard[11].

IT- og Telestyrelsen sendte i februar 2007 et forslag i høring om at gøre syv sæt af standarder obligatoriske fra 1. januar 2008, hvis en økonomisk konsekvens­vurdering viste, at det ikke ville medføre meromkostninger for det offentlige.[12]

Det drejede sig om følgende sæt af standarder:

• Standarder for dataudveksling mellem offentlige myndigheder (OIOXML)
• Standarder til elektronisk sags- og dokumenthåndtering (FESD)
• Standarder til elektroniske indkøb i det offentlige (OIOUBL)
• Standarder for digital signatur (OCES)
• Standarder for offentlige netsteder / hjemmesider og tilgængelighed
• Standarder for it-sikkerhed (DS484 – kun for staten)
• Standarder for dokumentudveksling (ODF/OOXML)

Høringen løb fra 23. februar til 23. marts 2007. IT- og Telestyrelsen modtog i alt 63 høringssvar. Høringssvarene gav indtryk af en generel enighed om, at indførelsen af åbne standarder for software i det offentlige burde udmøntes ved en justering og styrkelse af det eksisterende fællesoffentlige standardiseringsarbejde. Endvidere pegede høringssvarene over en bred kam på, at de syv første sæt af standarder, der blev foreslået gjort obligatoriske, var velvalgte. Dog var en del høringssvar kritiske over for valget af to obligatoriske standarder for udveksling af tekstbehandlingsdokumenter.

I april 2007 offentliggjorde IT- og Telestyrelsen en økonomisk konsekvens­vurdering af anvendelsen af de syv sæt af standarder udarbejdet af Rambøll Management.

Rapporten konkluderede, at det ville koste det offentlige 42 mio. kr. over fem år at indføre obligatoriske, åbne dokumentformater uden nogen form for undtagelses­bestemmelser. Med muligheden for at fravige reglerne på baggrund af en konkret vurdering, den såkaldte ”følg eller forklar”-model, var det dog muligt at indføre obligatoriske, åbne standarder på de syv områder uden meromkostningerne for det offentlige[13].

I forlængelse af debatten om anvendelse af obligatoriske standarder for dokumentformater bad IT- og Telestyrelsen ligeledes Rambøll Management om at udarbejde en økonomisk konsekvensvurdering af alene at anbefale ODF som obligatorisk dokumentstandard. Det fremgår heraf, at det ville koste det offentlige 180 mio. kr. over fem år at indføre ODF som eneste obligatoriske dokumentformat uden undtagelsesbestemmelser, mens en sådan indførelse vil kunne ske uden meromkostninger, med ”følg eller forklar”-modellen.[14]

3.3. Aftalen om obligatoriske, åbne standarder

Regeringen indgik i oktober 2007 en aftale med KL og Danske Regioner om at implementere B 103 ved at gøre syv sæt af obligatoriske, åbne standarder obligatoriske for offentlige myndigheder[15].

Det lå til grund for aftalen, at åbne standarder, uden at det medfører øgede udgifter for det offentlige, skal fremme et konkurrencepræget marked for software og medvirke til, at offentlige it-systemer uanset valg af software kan udveksle informationer på tværs af myndighed.

De samme syv sæt af standarder, der var sendt til høring, indgik i aftalen. Det drejer sig således om:

• Standarder for dataudveksling mellem offentlige myndigheder (OIOXML)
• Standarder til elektronisk sags- og dokumenthåndtering (FESD)
• Standarder til elektroniske indkøb i det offentlige (OIOUBL)
• Standarder for digital signatur (OCES)
• Standarder for offentlige netsteder / hjemmesider og tilgængelighed
• Standarder for it-sikkerhed (DS484 – kun for staten)
• Standarder for dokumentudveksling (ODF/OOXML)

Aftalen beskriver, at disse syv sæt af obligatoriske, åbne standarder er de første, der kan efterfølges af flere på et senere tidspunkt. For kommende potentielt set obliga­toriske åbne standarder gennemføres en økonomisk konsekvens­vurdering. Vurder­ingen sikrer, at indførelsen af den enkelte standard er samfundsøkonomisk hensigtsmæssig.

Fra 1. januar 2008 forudsættes det, at al offentlig nyudvikling udarbejdes med obligatoriske, åbne standarder som en del af udbudsgrundlaget ved nyanskaffelser.

Det vil sige, at myndigheder, der gennemfører udbud og udviklingsprojekter inden for de områder, hvor der er defineret obligatoriske åbne standarder, inddrager disse som en del af udbudsgrundlaget for projektet.

Ved nye løsninger forstås nyindkøb og nyudvikling, samt videreudvikling og opgradering af software, med mindre dette foregår som en del af en allerede indgået aftale.

Undtagelsesbestemmelserne kan tages i brug, hvis myndigheder i forbindelse med udbud og udviklingsprojekter som følge af anvendelsen af obligatoriske, åbne standarder tvinges til en løsning, der enten:

• er væsentligt fordyrende i forhold til anvendelse af andre standarder,
• svækker sikkerhedsniveauet væsentligt i forhold til anvendelse af andre
• standarder,
• medfører væsentlig funktionel forringelse, der er direkte forårsaget af, at den er baseret på de obligatoriske, åbne standarder,
• øger implementeringstiden markant,
• medfører konflikt med standarder, der på grund af internationale forpligtelser er gældende indenfor enkeltområder

Myndigheder er endvidere undtaget fra reglerne om at anvende obligatoriske, åbne standarder, hvis løsningen ikke indebærer dataudveksling med andre systemer.

Vurderer myndigheden, at kravet skal fraviges, pålægges myndigheden at fremkomme med en såkaldt forklaring. Det fremgår af den udsendte vejledning om åbne standarder[16], hvilke oplysninger en forklaring bør indeholde.

Ved nye løsninger, hvor den tekniske anskaffelse har samlede omkostninger, der overstiger tærskelværdierne i EU-direktiverne om offentlige udbud (udbudsgrænsen), skal myndigheden offentliggøre begrundelserne for anvendelsen af undtagelsesbestemmelserne. Dette kan ske ved at myndigheden

• sender begrundelserne til IT- og Telestyrelsen i forbindelse med underskrivelse af kontrakten, hvorefter IT- og Telestyrelsen vil sørge for offentliggørelse,
• offentliggør begrundelserne på sin egen hjemmeside eller
• offentliggør begrundelserne i forbindelse med regnskabsaflæggelse.

Nye løsninger, hvis samlede omkostninger ligger under udbudsgrænsen, skal ligeledes anvende obligatoriske åbne standarder, medmindre de falder ind under undtagelsesbestemmelserne. Disse løsninger er dog ikke underlagt kravet om offentliggørelse af eventuelle undtagelsesbestemmelser. Dog opfordres myndighederne også at offentliggøre disse

Krav om offentliggørelse bringes ikke i anvendelse for systemer, der er omfattet af Statsministeriets sikkerhedscirkulære, nr. 204 af 7. december 2001.

3.4. IT- og Telestyrelsens studie med pilotforsøg

IT- og Telestyrelsen gennemførte i 2007 et studie med pilotforsøg vedrørende de obligatoriske, åbne dokumentstandarder. Baggrunden herfor var, at der var behov for at skaffe erfaringsmateriale til brug for vejledning af de myndigheder, der skulle indføre disse dokumentstandarder.

Studiet og pilotforsøget bestod af en række elementer:

3.4.1. Pilotforsøg

Der blev gennemført en række pilotforsøg i samarbejde med Devoteam Consulting og en række myndigheder på tværs af stat, regioner og kommuner. Pilotforsøgene har omfattet:

• Direktoratet for FødevareErhverv,
• Gribskov Kommune,
• Region Midtjylland,
• Statens Arkiver,
• Århus Kommune.

Sammen med myndighederne blev fastlagt det sæt af funktionaliteter, som myndig­hederne måtte formodes at have mest brug for (funktionalitetsloftet), se side 9.

Forsøgene tog afsæt i udvalgte forvaltningsdokumenter, og testen fandt sted i fungerende driftsmiljøer. Dokumenter blev overført (konverteret) fra et format til et andet, og det blev undersøgt, om dokumenterne indenfor funktionalitetsloftet indeholdt de samme data før som efter denne konvertering, og om dokumenterne før og efter fremtrådte visuelt ens.

3.4.2. Laboratorietest

Der blev desuden gennemført afprøvninger i et lukket testmiljø – den såkaldte laboratorietest. Formålet var dels at afprøve kombinationer af produkter, det ikke var muligt at finde i drift hos pilotmyndighederne, dels at undersøge, hvordan de problemstillinger, der blev fundet i pilotforsøgene, kunne løses.

Laboratorietesten blev udført i samarbejde med leverandørerne Ciber, IBM, konsulentfirmaet Magenta, Microsoft og Novell. Laboratorietesten blev udført hos Sogeti[17].

Såvel pilotforsøg som laboratorietest blev gennemført efter en detaljeret og dokumenteret metode, og alle resultater er fuldt dokumenteret både i forhold til testresultat og anvendt konfiguration mv.

3.4.3. Konverterkortlægning

Der blev gennemført en kortlægning af, hvilke konvertere og hvilke kontor­applikationer, der fandtes på markedet, den såkaldte konverterkortlægning. Denne kortlægning blev ajourført flere gange, og den seneste version er udgivet i juni 2008[18].

3.4.4. Resultater

På baggrund af vidensindsamling, pilotforsøg og laboratorietest drog IT- og Telestyrelsen følgende hovedkonklusion: ”De eksisterende konvertere er ikke altid tilstrækkelige til, at man kan basere sig udelukkende på konvertere”.[19]

Pilotforsøgene viste, at man kunne komme langt med anvendelsen af konvertere. Konvertering ved hjælp af konvertere foregik endvidere hurtigt og uden mærkbar ventetid for brugeren.

Simple dokumenter konverteredes uden væsentlige problemer på tværs af programmer, formater og operativsystemer. Men jo mere komplekse dokumenterne blev, jo større udfordringer var der ved konverteringen.

Generelt kunne der konstateres varierende former for datatab ved konverteringen alt efter de scenarier, der blev gennemført. Inden for funktionalitets­loftet var der i varierende grad risiko for, at konverteringen blev gennemført med et resultat, der visuelt afveg fra udgangspunktet på nedenstående punkter,

• Billeder forsvinder
• OLE-objekter forsvinder
• Tegninger forsvinder
• Tekstbokse forsvinder
• Problemer ved skifte mellem sprogversioner af værktøj
• Forankringer flytter sig
• Problemer med bl.a. indholdsfortegnelser i forbindelse med sektions- og kapitelopdelinger
• Problemer ved forskellig layout på første side hhv. efterfølgende sider
• Problemer vedrørende sidehoved og -fod
• Tekst forskubber sig (linjeafstand og tekstfonte)
• Punktopstillinger

Det samlede billede af konverterne var, at konverterne generelt havde potentiale for forbedring af modenheden.

Der var dog betydelige forskelle i modenhed hvad angår de forskellige afprøvede konverteringsscenarier, jf. nedenstående figur.

Foruden de åbne dokumentformater ODF og OOXML indgik det proprietære DOC-format i undersøgelsen. Grunden var, at det var det format, der havde den største udbredelse, og at myndighederne derfor skulle forholde sig til, hvordan det bedst kunne fungere sammen med de åbne standarder ODF og OOXML.

Som figuren viser, gik konverteringer inden for funktionalitetsloftet i vid udstræk­ning godt indbyrdes mellem formaterne OOXML og DOC, og de kunne som oftest fungere fra DOC til ODF. Fra ODF til DOC var der generelt nogle udfordringer med konvertering. Endvidere ville en indbyrdes konvertering mellem formaterne ODF og OOXML rumme udfordringer.

Det gav umiddelbart det bedste resultat, såfremt man indlæste et modtaget dokument i et tekstbehandlingsprogram, som direkte understøttede dokumentets format.

Derfor anbefalede IT- og Telestyrelsen myndighederne en konverterløsning suppleret med en strategisk anvendelse af en supplerende tekstbehandlings­applikation. Denne anbefalede tekniske løsningsmodel skulle så kombineres med en hensigtsmæssig og effektiv arbejdsproces[20].

Særligt anbefalede IT- og Telestyrelsen, at myndigheden ikke alene baserede sig på konvertering af dokumenter ved hjælp af konvertere, men altid sikrede sig muligheden for at kunne validere resultatet af en konvertering mod det originale dokument.

Det var således anbefalingen, at myndigheden – ikke mindst af hensyn til arkiv- og dokumentationspligten – har en kvalitetssikringsprocedure ved konvertering.