2. Udvalgets forståelse af opgaven

Ekspertudvalgets opgaver fremgår af konklusionspapiret og folketingsvedtagelsen.

Konklusionspapiret og den efterfølgende aftale mellem regeringen, KL og Danske Regioner omtaler, at standarderne for dokumentudveksling er relativt umodne, og at der mangler konkrete erfaringer med deres anvendelse i praksis. Myndigheder skal kunne modtage begge formater, og nye it-løsninger indkøbt efter 1. januar 2008 skal understøtte mindst ét af de to formater.

Ekspertudvalget vurderer, at der stadig knytter sig en række uafklarede forhold til standarderne som sådanne og til deres anvendelse i praksis.

Hvad angår standarderne som sådanne kan der ikke på nuværende tidspunkt tegnes et billede af, hvilken version af de to dokumentstandarder, der vil vinde udbredelse på markedet. Denne usikkerhed gør sig særligt gældende for OOXML-standarden. OOXML blev godkendt med ændringer af ISO i april 2008 (ISO 29500), og det må forventes, at denne version vil afløse ECMA-versionen af OOXML (ECMA 376), der aktuelt er obligatorisk for offentlige myndigheder. ISO offentliggjorde specifikationen af (ISO 29500) den 18. november 2008, og det er derfor for tidligt at vurdere konsekvenserne heraf for den offentlige implementering af retningslinjerne om åbne standarder.

Hvad angår standardernes anvendelse i praksis, er det ekspertudvalgets umiddelbare vurdering, at erfaringerne i myndighederne er relativt begrænsede, da hverken anvendelsen af ODF eller OOXML er særligt udbredt. Der udveksles meget få dokumenter i de omtalte formater.

Ekspertudvalget vurderer i denne rapport implementeringen af ODF og OOXML i offentlige myndigheder fra 1. januar 2008 til 1. juli 2008. Udvalget forventer, at der på grund af områdets manglende modenhed ikke er grund til at antage, at en længere undersøgelsesperiode, inden for udvalgets arbejdsperiode frem til 1. juli 2009, ville vise væsentligt andre resultater.

2.1. Indkredsning af opgaven

Af konklusionspapiret og folketingsvedtagelsen identificerer ekspertudvalget fire opgaveområder, der skal indgå i vurderingen. De omtales nærmere nedenfor.

2.1.1. Vurdering af interoperabilitet indenfor funktionalitetsloftet

Udvalget skal vurdere ”softwareleverandørernes evne til at sikre interoperabilitet mellem de to standarder i deres produkter i forhold til det offentliges udvekslingsbehov (funktionalitetsloft.)”

Udvalget har besluttet at foretage denne undersøgelse ved en kortlægning af produkter på markedet og ved at forespørge et antal statslige myndigheder om deres erfaringer.

Udvalget baserer vurderingen af interoperabilitet mellem de to standarder på, om der sker

1. forandringer i det visuelle udtryk og
2. tab af data

ved konvertering mellem de to standarder. I begge henseender undersøges det, om der sker forandringer i det grafiske udtryk af dokumentet skrevet ud på basis af de forskellige formater. Samme undersøgelsesmetode blev anvendt i IT- og Telestyrelsens pilotforsøg i 2007.

En anden fremgangsmåde til undersøgelse af interoperabilitet kunne baseres på en vurdering af forandringer ved gentagne konverteringer mellem de to formater. Det vil sige, at man ikke blot vurderer resultatet af konvertering fra A til B, men at man også vurderer resultatet af en tilbagekonvertering fra A til B tilbage til A og så fremdeles. En sådan fremgangsmåde er ikke anvendt i denne rapport, idet erfaringen viser, at forandringerne i dokumentet bliver meget store. Udvalget vurderer endvidere, at det vil komplicere vurderingerne af interoperabilitet i et uhensigtsmæssigt omfang.

Udvalget er opmærksomt på, at forandringer i det visuelle udtryk ved overførsel fra et it-miljø til et andet i praksis kan have andre årsager end forhold, der har at gøre med konvertering mellem dokumentformater.

For det første kan den enkelte kontorpakke definere forskellige typer af layout. Det gælder eksempelvis fodnoter. I relation til sådanne elementer i et dokument løses konverteringen ikke ved overholdelse af standarder alene.

For det andet er der problemer med tekstfonte knyttet til den pågældende computer. Når tekstfonte er ophavsretligt beskyttede og de gældende licenser afskærer flytning fra en computer til en anden vil den modtagende computer ikke nødvendigvis indeholde den font, som dokumentet oprindeligt blev skrevet i. I en sådan situation vil applikationen typisk prøve at finde den tekstfont, der ligner mest, men resultatet kan være, at teksten fylder mere eller mindre.

For det tredje kan algoritmerne til omformning af fonte til grafik være forskellige. Når disse algoritmer er ophavsretligt beskyttede opstår lignende problemstillinger.

Her til kommer, at problemer med forskellige tekstfonte og algoritmer kan optræde, selvom der ikke er ophavsretlige begrænsninger, alene fordi der er forskelle mellem de valgte tekniske løsninger fra forskellige leverandører.

Konsekvensen er, at der i praksis er grænser for, hvor stor overensstemmelse, det er muligt at sikre.

Ved det offentliges udvekslingsbehov (funktionalitetsloft) forstås på samme måde som ved pilotforsøget 2007 det sæt af krav, som de involverede myndigheder vurderede som relevante i en dansk forvaltningssammenhæng.

Funktionalitetsloftet blev i forbindelse med pilotforsøget indkredset i et samarbejde med offentlige myndigheder og leverandører. Det indgik i bilagssamlingen til Folketingets it-ordførere som bilag 29. Se tekstboksen nedenfor.

IT- og Telestyrelsen gennemførte som tidligere omtalt i efteråret 2007 et studie med pilotforsøg, der indeholdt en række undersøgelser af interoperabiliteten mellem de to standarder. Det drejer sig om pilotforsøg og laboratorietest samt en afdækning af tilgængelig konverteringssoftware på markedet.

Udvalget har i vid udstrækning baseret sin vurdering på resultaterne af IT- og Telestyrelsens undersøgelse 2007 af interoperabiliteten mellem de to standarder. Som led i denne undersøgelse blev bl.a. gennemført pilotforsøg i udvalgte myndigheders driftsmiljø baseret på eksempler på forretningsdokumenter, laboratorietests i afgrænsende og veldefinerede, lukkede miljøer og afsøgning af tilgængelige nationalt og internationalt[4].

Der er til brug for denne rapport sket en opdatering af materialet fra undersøgelsen i 2007. Udvalgets behandling kan læses i afsnit 4.

Udvalget har ikke set på udfordringer knyttet til dokumenter med meta-data eller dokumenter, der referer til skema-/standarder ud over de funktionaliteter, der falder inden for funktionalitetsloftet.

2.1.2. Vurdering af implementeringen uafhængigt af platform

Det fremgår af konklusionspapiret, at udvalget skal basere sin vurdering på ”de reelle muligheder for og de praktiske erfaringer med at implementere standarderne uafhængigt af leverandør og platform”.

Udvalget baserer sin vurdering af de reelle muligheder for at implementere stand­arderne uafhængigt af leverandør og platform på en undersøgelse af produkter, der er tilgængelige på markedet. Dette gøres ved en gennemgang af materiale fra leverandørerne.

Udvalget baserer sin vurdering af de praktiske erfaringer med at implementere standarderne uafhængigt af leverandør og platform på en spørgeskemaundersø­gelse. Myndighederne vil gøre sig erfaringer med implementeringen i takt med, at reglerne finder anvendelse ved nyanskaffelser af it-løsninger efter 1. januar 2008. Udvalget forventer, at der endnu er begrænsede erfaringer i myndighederne, og at der derfor ikke er grund til at gennemføre en omfattende undersøgelse. Af den grund er spørgeskemaundersøgelsen afgrænset til udvalgte myndigheder i den statslige sektor.

Med platform menes i denne sammenhæng først og fremmest operativsystem. Udvalget baserer sine vurderinger på formaternes implementeringer i applikationer på henholdsvis Microsoft Windows, Mac OS X og Linux, men der inddrages også sammenhæng med andre relevante produktområder, herunder tværgående systemer såsom ESDH.

Udvalgets behandling kan læses i afsnit 5.

2.1.3. En konkret vurdering fra Konkurrencestyrelsen

Det fremgår af konklusionspapiret, at ”en konkret vurdering fra Konkurrence­styrelsen om effekten af anvendelse af obligatoriske åbne standarder for dokument­udveksling på konkurrencesituationen” skal indgå i vurderingen. Endvidere fremgår det af vedtagelsen fra Folketinget, at regeringen skal undersøge en række konkurrencemæssige forhold.

Konkurrencestyrelsen har meddelt, at den afleverer sin vurdering heraf den 1. juli 2009. Ekspertudvalget har derfor ikke inddraget konkurrencemæssige aspekter i denne rapport.

2.1.4. Vurdering af tekniske og juridiske bindinger i dokumentformaterne

I folketingsvedtagelsen anmodes udvalget om at inddrage yderligere tekniske og juridiske forhold knyttet til dokumentformaterne som sådanne. Ifølge folketings­vedtagelsen skal udvalget undersøge:

”… om der i de to dokumentformater er tekniske bindinger, eksempelvis begrænsninger i muligheden for implementering på flere platforme, - om der knyttet til de to dokumentformater findes juridiske barrierer, der hindrer implementering af formaterne i flere leverandørers it-løsninger”.

Udvalget konstaterer, at den sædvanlige procedure for ISO-godkendelse omfatter en vurdering af de tekniske og juridiske bindinger. Udvalget henholder sig til, at der i forbindelse med godkendelserne af henholdsvis ODF- og OOXML-standarderne ikke har kunnet dokumenteres tekniske eller juridiske bindinger. Udvalget konstaterer derfor, at spørgsmålet er belyst i det omfang, det er muligt. Udvalget behandler dette spørgsmål nærmere i afsnit 6.

Som hermed antydet kan der være behov for at følge området nærmere. Udvalget anbefaler, at videnskabsministeren i dialog med it-ordførerne tager stilling til behovet for yderligere vurderinger fra ekspertudvalget, når den samlede besvarelse af opgaverne fra de politiske drøftelser i forbindelse med forespørgslen i Folketinget foreligger.

2.1.5. Status og forventninger til standardernes udvikling og understøttelse på markedet.

ODF version 1.0, der er en ISO-standard, har, selvom den er blevet anvendt som grundlag for en række kontorpakker, lavere markedsunderstøttelse end version 1.1 og 1.2. Microsoft offentliggjorde den 21. maj 2008, at Office 2007 Service Pack 2 med forventet udgivelse i første halvdel af 2009 vil indeholde integreret under­støttelse af ODF 1.1.

Version 1.1 og 1.2 har ikke været behandlet i ISO. Det forventes ikke, at version 1.1 bliver overgivet til ISO, men i OASIS arbejdes der med at overgive version 1.2 til ISO. Hvornår vides ikke, men en teknisk komité under OASIS har skrevet, at det vil ske medio 2009.

Arbejdet med vedligeholdelse af ODF er forankret i OASIS.

Hvad angår OOXML, er det kun ECMA-versionen (ECMA 376), der er implemen­teret i softwareprodukter, bl.a. i Microsoft Office 2007. Den ISO-godkendte OOXML (ISO/IEC 29500) er offentliggjort den 18. november 2008 og er endnu ikke implementeret i softwareprodukter. Der har været et betydeligt antal ændringer i forbindelse med ISO-godkendelsesprocessen af OOXML (ISO/IEC 29500), hvilket indikerer, at forskellen mellem de to versioner af OOXML vil have betydning for interoperabiliteten.

Microsoft har offentliggjort en ”road map”, som fastlægger, at den kommende version af Office med kodenavnet ”Office 14” vil indeholde en implementering af den ISO-godkendte version af OOXML (ISO/IEC 29500). Denne version forventes frigivet omkring årsskiftet 2009/2010.

Der er etableret en arbejdsgruppe under ISO, som har ansvaret for vedligeholdelse af OOXML.

Der er i øjeblikket ingen conformance-test etableret til afprøvning af, hvorvidt implementeringer overholder ODF- eller OOXML-standarderne. For at sikre brugernes mulighed for uafhængig viden om softwareimplementeringernes overensstemmelse med standarderne anvendes ofte certificering understøttet af conformance-test.

Som ovenstående viser, er det ikke afklaret, hvordan standarderne bliver under­støttet på markedet. Desuden er det fortsat et åbent spørgsmål, om dokument­formaterne vil konvergere eller divergere.

Det er udvalgets opfattelse, at det fortsat er for tidligt at komme med en anbefaling, fordi der – som ovenfor beskrevet – hverken er et tilstrækkeligt grundlag for at vurdere implementeringen af standarderne ODF og OOXML i praksis eller sikringen af implementeringernes overensstemmelse med standarderne.

2.2. Afgrænsning af opgaven

Udvalgets forståelse af opgaven baserer sig på en række afgrænsninger. Disse afgrænsninger kommer bl.a. til udtryk i de anvendte definitioner.

2.2.1. Definition af dokumentformat

Ekspertudvalget vil i denne rapport anvende følgende definitioner:

Ved et elektronisk dokument forstås i denne sammenhæng en digital repræsentation af et papirdokument, som kommer til udtryk (repræsenteres) grafisk.

Et dokumentformat forstås som et sæt regler for, hvordan den digitale repræsentation oversættes til den grafiske repræsentation af dokumentet. Et dokumentformat overholder en standard, hvis dokumentformatet følger disse regler. Der findes to grundlæggende forskellige dokumentformater.

• Ikke-redigerbare dokumentformater (præsentationsformater).
• Redigerbare dokumentformater

Ved en dokumentstandard forstås et sæt regler for dokumentformater, der er fastsat af et standardiseringsorgan.

Ved conformance-test forstås en test, der kan afgøre, om et dokumentformat, som er implementeret i et givet softwareprodukt, overholder en standard.

Særlige afgrænsningsspørgsmål knytter sig til tekstfonte og til de algoritmer, der omsætter en font til et billede. En tekstfont er det grafiske billede af det enkelte bogstav eller tal. De regler, der angiver, hvordan dette sker, ligger udenfor begrebet ”dokumentformat”. Selve den grafiske udformning af en font kan være genstand for ophavsretlig eller anden immaterialretlig beskyttelse. Ligeledes kan de programmer, som bringer algoritmen i anvendelse, og som dermed omsætter fonten til et billede, være genstand for ophavsret. Se nærmere herom i afsnit 6.

2.2.2. Versioner af formaterne

Vurderingen omhandler udelukkende de versioner af formaterne, der indgår i aftalen om obligatoriske, åbne dokumentformater, se hertil afsnit 3.3. Det vil sige ODF version 1.0 og OOXML, version 1.0 (ECMA-376).

ODF-formatet ejes af standardiseringsorganisationen OASIS. Version 1.0 blev godkendt som en åben standard af OASIS i maj 2005. Efterfølgende godkendte ISO ODF-formatet som standard i november 2006 (ISO/IEC 26300:2006).

OOXML-formatet ejes af standardiseringsorganisationen ECMA. Version 1.0 blev godkendt af ECMA i december 2007 (ECMA-376).

Senere versioner af de to formatstandarder indgår derimod som udgangspunkt ikke i ekspertudvalgets konkrete vurdering af interoperabiliteten. Det gælder eksempel­vis ODF version 1.1, som blev godkendt af OASIS i februar 2007. Og det gælder den version af OOXML, der blev godkendt med ændringer af ISO i april 2008 og offentliggjort den 18. november 2008.

En undtagelse fra dette udgangspunkt gøres ved belysningen i afsnit 6 om tekniske og juridiske bindinger, hvor der refereres til ISO-godkendelsesprocessen, og hvor det er OOXML i den ISO-godkendte version (ISO/IEC 29500), der er taget udgangspunkt i.

2.2.3. Vurderingen baseres på tekniske forhold

Vurderingen baserer sig udelukkende på tekniske aspekter af interoperabilitet og platformsuafhængighed. Udvalget inddrager således ikke myndighedernes kendskab til retningslinjerne om obligatoriske, åbne standarder. Udvalget ser heller ikke på, om eller hvordan myndighederne organisatorisk efterlever retningslinjerne. Endelig vurderer udvalget ikke myndighedernes sagsbehandling af retningslinjerne i forbindelse med udbud og indkøb af it-løsninger.

2.2.4. Redigerbare formater

Udvalget vurderer interoperabilitet og platformsuafhængighed mellem redigerbare tekstbehandlingsformater.

Ikke-redigerbare formater indgår ikke i retningslinjerne om obligatoriske, åbne formater, og de falder derfor uden for udvalgets kommissorium.

Udvalget finder dog anledning til at bemærke, at en række af de problemer med interoperabilitet, som udvalget har til opgave at undersøge, ikke ville være aktuelle, såfremt retningslinjerne om obligatoriske, åbne dokumentformater alene tog sigte på ikke-redigerbare formater.

Siden juli 2008 har dokumentformatet PDF, der som udgangspunkt ikke er rediger­bart, været overgivet til og godkendt af ISO. Med denne godkendelse er den væsentligste forhindring for, at PDF-formatet har status som en åben standard, fjernet.

PDF-dokumenter har den fordel, at det visuelle udtryk er fastlåst uanset teknisk platform og leverandør. På den måde sikrer formatet stort set fuld interoperabilitet. Til gengæld er dokumenter, der foreligger i PDF-format, ikke egnede til at indgå i en redigeringsproces.

Ekspertudvalget inddrager således ikke PDF-formatet i vurderingen af implemen­teringen af de obligatoriske, åbne dokumentformater, men ekspertudvalget vil pege på, at PDF-formatet med fordel kan anvendes som udvekslingsformat for dokumenter, for hvilke en fastlås visuel fremtræden er afgørende.

Anvendelsen er PDF-formatet i den offentlige sektor vurderes at være udbredt blandt andet som følge af de såkaldte eDags-initiativer.

Endvidere er det vurderingen, at der findes let tilgængeligt software til at danne PDF-dokumenter.

2.2.5. Integration til andre systemer end tekstbehandlingssystemer

Det indgår i retningslinjerne om obligatoriske, åbne dokumentformater, at myndighederne ved køb og nyudvikling efter 1. januar 2008 af eksempelvis ESDH, mail eller CMS skal sikre, at de understøtter enten ODF eller OOXML.

Erfaringerne med integrationen til sådanne systemer vil vise sig i takt med indkøbet af nye it-løsninger efter 1. januar 2008, men der er dog allerede indhentet visse erfaringer, som beskrives i afsnit 5.