0. Resumé

Videnskabsministeren skal i dialog med Folketingets it-ordførere træffe beslutning om, hvorvidt dokumentformaterne ODF og/eller OOXML skal være obligatoriske for offentlige myndigheder fra 1. juli 2009. En sådan beslutning vil navnlig få betydning i forbindelse med offentlige udbud om it-anskaffelser efter 1. juli 2009. Til brug for denne beslutning har videnskabsministeren nedsat et ekspertudvalg om åbne standarder, der skal udarbejde en vurdering.

Det er ekspertudvalgets opfattelse, at en række aktuelle forhold inden for dokumentformaterne gør det særligt vanskeligt at vurdere området på nuværende tidspunkt:

• Den version af OOXML (ECMA 376), der er obligatorisk for offentlige myndigheder, vil formentlig være midlertidig, da ISO efterfølgende har godkendt standarden (ISO/IEC 29500) med væsentlige ændringer, der forventes at have betydning for interoperabiliteten med ODF og andre formater.
• Specifikationen af ISO-udgaven af OOXML (ISO/IEC 29500) er offentliggjort den 18. november 2008, og der vil gå nogen tid inden der foreligger erfaringer med leverandørernes understøttelse af denne standard.
• ODF fra standardiseringsorganisationen OASIS er siden standardens godkendelse som ISO 26300 i 2006 blevet anvendt som grundlag for en række kontorpakker. Hovedparten er med open source licens. OASIS har siden 2006 videreudviklet standarden med en intention om fuld bagud kompatibilitet. Opdatering af ISO26300 til ny version er varslet, men det er endnu ikke afklaret, om ISO-behandlingen giver anledning til ændringer.
• For både ODF og OOXML gælder det, at der endnu ikke er udviklet værktøjer samt certificeringer, der sikrer brugerne uafhængig viden om kontorpakkers overensstemmelse med standarderne samt interoperabilitet mellem forskellige kontorpakke-implementeringer af standarderne. En uafhængig certificering kan være et led i sikring af interoperabilitet. Det er muligt, at en sådan certificering bliver en del af det internationale standardiseringsarbejde.
• Det er ikke afklaret, hvilke versioner af standarderne der vil blive implementeret i softwareprodukter fremover, og det er derfor ikke muligt at vurdere, hvilke versioner af ODF eller OOXML, der vil opnå udbredelse på markedet.
• Der er etableret en arbejdsgruppe under ISO, som har ansvaret for vedligeholdelse af OOXML. Arbejdet med vedligeholdelse af ODF er forankret i OASIS
• Det er fortsat et åbent spørgsmål, om dokumentformaterne vil konvergere eller divergere.

Ekspertudvalget har vurderet implementeringen af ODF og OOXML fra 1. januar 2008 til 1. juli 2008. Udvalget forventer, at der på grund af ovenstående ikke er grund til at antage, at en længere undersøgelsesperiode inden for udvalgets arbejdsperiode frem til 1. juli 2009, hvor beslutningen skal tages, ville vise væsentligt andre resultater.

Ved vurdering af interoperabilitet har udvalget taget udgangspunkt i, om det visuelle udtryk og indhold i udvalgte forretningsdokumenter forandres ved konvertering fra det ene format til det andet. Det er samme fremgangsmåde, som er anvendt i et studie med pilotforsøg gennemført i 2007 af IT- og Telestyrelsen. Endvidere har udvalget taget udgangspunkt i det såkaldte funktionalitetsloft, der i pilotforsøget fra 2007 er fastlagt som det udvalg af funktionaliteter, der har særlig betydning i en dansk forvaltningssammenhæng

Hvad angår interoperabilitet mellem de to dokumentformater i relation til funktionalitetsloftet har udvalget fundet følgende:

• Den praktiske anvendelse af de åbne dokumentformater er i praksis ret beskeden
• Der findes tilgængeligt software, der muliggør konvertering mellem de to åbne formater
• De adspurgte myndigheder har kun i beskedent omfang oplyst om problemer med overholdelse af krav om åbne dokumentformater
• Der er udfordringer ved konvertering mellem formaterne i det tilgængelige software, særligt med specielle elementer i dokumentet såsom felter og fodnoter
• Modtagelse og konvertering af ODF-dokumenter giver lidt større udfordringer end OOXML. Dette vurderes bl.a. at bero på at myndighederne hovedsagelig anvender Microsoft-baserede produkter, som er integreret bedre til OOXML end til ODF.

Hvad angår den praktiske implementering af dokumentformater uafhængigt af platform har udvalget fundet følgende:

• For Mac-brugere findes der tekstbehandlingssystemer, der understøtter enten det ene eller begge åbne formater
• For Linux-brugere findes der tekstbehandlingssystemer, der understøtter ODF. Linux-brugere kan ved installation af en konverter understøtte OOXML
• For Windows-brugere findes et større antal tekstbehandlingssystemer, der understøtter ODF eller OOXML
• Alle de myndigheder, der har deltaget i en spørgeskemaundersøgelse om de praktiske erfaringer med implementeringen af åbne dokumentformater, anvender en Windows-platform
• Ikke alle leverandører af tværgående it-systemer, såsom ESDH-systemer, har sikret integration i forhold til åbne dokumentformater.

Hvad angår tekniske og juridiske bindinger i dokumentformaterne, har udvalget fundet følgende:

• Udvalget konstaterer, at den sædvanlige procedure for ISO-godkendelse omfatter en vurdering af de tekniske og juridiske bindinger. Udvalget henholder sig til, at der i forbindelse med godkendelserne af henholdsvis ODF og OOXML ikke er dokumenteret tekniske eller juridiske bindinger. Udvalget konstaterer derfor, at spørgsmålet er belyst i det omfang, det er muligt.

Sammenfattende vurderer udvalget, at interoperabilitet mellem ODF og OOXML fortsat er en udfordring.

Imidlertid skal udvalget bemærke, at det meget udbredte format til brug for ikke-redigerbare dokumenter, PDF, i juni 2008 er blevet godkendt af ISO. Den samlede vurdering er nu, at PDF-formatet må betragtes som åbent.

Da det antages, at procedurer for modtagelse af PDF-dokumenter er godt indarbejdet i offentlige myndigheder, blandt andet i forlængelse af de såkaldte eDag-initiativer, og at der findes lettilgængelig software til at danne sådanne dokumenter, er det udvalgets vurdering, at det i dag er muligt at anvende åbne standarder uden interoperabilitetsproblemer til udveksling af dokumenter i de tilfælde, hvor der ikke er behov for at redigere videre i dokumentet.

Det betyder i praksis, at de konstaterede udfordringer mht. interoperabilitet mellem ODF og OOXML kan begrænses til de situationer, hvor det er afgørende, at der udveksles redigerbare dokumenter. Udvalgets konstaterer, at breve og dokumenter fra myndigheder til virksomheder og borgere som hovedregel ikke skal kunne redigeres. Tilsvarende gælder, at størstedelen af de dokumenter, der udveksles mellem offentlige myndigheder, ikke skal videreredigeres.  

Ekspertudvalgets opgaver er beskrevet i konklusionspapiret fra de politiske forhandlinger i juni 2007, vedlagt her som bilag C, og en vedtagelse fra forespørgselsdebatten i Folketinget den 25. april 2008, vedlagt her som bilag E.

Det fremgår af konklusionspapiret, at Konkurrencestyrelsen skal komme med en konkret vurdering af effekten af anvendelse af obligatoriske åbne standarder for dokumentudveksling på konkurrencesituationen.

Det fremgår endvidere af vedtagelsen fra Folketinget, at regeringen skal undersøge en række yderligere konkurrencemæssige forhold, herunder eksempelvis konkurrencen inden for kontorsoftware.

Konkurrencestyrelsen har meddelt, at den afleverer sin vurdering af begge opgaver den 1. juli 2009. Ekspertudvalget har derfor ikke inddraget konkurrencemæssige aspekter i denne rapport.

Som omtalt ovenfor vurderer ekspertudvalget, at der er behov for at følge området nærmere. Udvalget anbefaler derfor, at videnskabsministeren i dialog med it-ordførerne tager stilling til et eventuelt behov for yderligere vurderinger fra ekspertudvalget, når den samlede besvarelse af opgaverne fra de politiske drøftelser i forbindelse med forespørgslen i Folketinget foreligger.

Udvalget afgiver sin rapport i enstemmighed.