5. Mulige initiativer til bekæmpelse af ulovligt indhold og varetagelse af hensynet til ytringsfriheden

5.1. Branchekodeks for internetudbydernes håndtering af ulovligt indhold og ytringsfrihed

På mødet i IT-Brancheforeningens ISP-kreds den 21. januar 2005 præsenterede udbyderne et forslag om udarbejdelse af et branchekodeks for håndtering af ulovligt indhold og ytringsfrihed. Telekommunikationsindustrien og IT-Brancheforeningen vil i fællesskab stå for koordineringen mellem udbyderne, der forventer at kunne offentliggøre et kodeks medio september 2005.

Branchekodekset skal medvirke til at skabe større klarhed og gennemsigtighed om internetudbydernes procedurer og retningslinier for håndtering af ulovligt indhold og ytringsfrihed. Et branchekodeks vil endvidere medvirke til at sikre, at henvendelser om fjernelse eller hindring af adgang til indhold håndteres ensartet mellem udbyderne. Et branchekodeks er i overensstemmelse med de anbefalinger, der fremgår af Safer Internet Plus programmet, der netop opfordrer til brug af selvregulering.

5.1.1. Branchekodekset

Kodekset beskriver og formaliserer den nuværende praksis hos ISP’erne. Endvidere bliver ISP’ernes eksisterende arbejdsgang med hensyn til behandling af straffelovovertrædelser (vedrørende besiddelse og spredning af børneporno) beskrevet i branchekodekset. Kodekset er vedlagt nærværende rapport – se bilag 1.

5.2. Filtreringsløsninger

Filtreringsløsninger er en metode til at begrænse internetbrugernes adgang til uønsket indhold. Filtrering nævnes derfor ofte som en løsning til at bekæmpe fx børneporno. Dels for at minimere risikoen for at brugerne uforvarende bliver udsat for uønsket indhold i deres færden på nettet, men også som forslag til at forhindre adgangen for brugere, der aktivt opsøger uønsket eller ulovligt indhold.

I det følgende analyseres filterløsninger nærmere. Filterløsninger kan implementeres på forskellige niveauer. Filtrering kan således både foretages lokalt på brugerens pc eller centralt hos internetudbyderen. Hver løsningsmodel vil blive analyseret med henblik på dens perspektiver for bekæmpelse af ulovligt indhold og dets konsekvenser for ytringsfriheden.

5.2.1. Filtreringsteknologier

Det er muligt at filtrere adgangen til bestemte internetsider eller en bestemt type uønsket indhold på internettet ved brug af filtreringsværktøjer. Filtreringsteknologierne kan overordnet opdeles i fire grupper:

Ad a. Ved URL-blokering sker der en matchning af den efterspurgte hjemmeside med en fastlagt liste over hjemmesider med uønsket indhold. Hvis den efterspurgte hjemmeside befinder sig på listen, afvises den af filtreringssoftwaren. Listen fastsættes af filterproducenten, men kan typisk suppleres/redigeres af brugeren.

Ad b. Filtrering på nøgleord sker ved, at de enkelte websider analyseres for indhold af bestemte uønskede nøgleord, der er er fastsat på en liste. I lighed med URL-blokering er indholdet af listen fastsat af filterproducenten, men kan ligeledes typisk suppleres/redigeres af brugeren.

Ad c. Ved intelligent indholdsanalyse af tekst forsøges det at opnå en semantisk forståelse af hjemmesidens tekstuelle indhold. Denne teknologi er mere avanceret end den blotte filtrering på nøgleord, da eksistensen af et bestemt nøgleord i sig selv ikke er tilstrækkeligt til at blokere hjemmesiden. Indholdsanalysen undersøger om et eller flere nøgleord indgår i en bestemt – uønsket – sammenhæng inden filtreringssoftwaret blokerer siden.

Ved intelligent indholdsanalyse af billeder foretages en analyse på baggrund af kendt viden om mønstre, farver mm. med henblik på, at f.eks. pornografiske billeder kan genkendes og blokeres.

Ad d. Mærkningsteknologi baseres på, at websidens ophavsmand foretager en mærkning

(kategorisering) af hjemmesiden. Ved brugerens rekvirering af hjemmesiden kan filterproduktet på baggrund af den af ophavsmanden angivne kategorisering afgøre, om siden skal gøres tilgængelig for brugeren. Denne teknologi forudsætter således, at ophavsmanden aktivt medvirker med (korrekt) kategorisering af indholdet på sin hjemmeside.

Der er forskel i filterprodukternes håndtering af hjemmesider med uønsket indhold. Visse filterprodukter hindrer adgangen til hjemmeside i sin helhed og andre blokerer alene adgangen til de uønskede dele. Der er ligeledes forskel på, om filterproduktet eksplicit gør brugeren opmærksom på, at en side er blokeret, eller om brugeren blot oplever, at den ønskede internetadresse ikke er tilgængelig eller ikke eksisterer.

Filterløsninger kan i teorien implementeres på tre niveauer. Den enkelte internetbruger kan købe et filtreringsprodukt, der filtrerer dennes individuelle internetforbindelse for det uønskede indhold. På næste niveau kan en ISP indføre et filter overfor alle sine brugere. På højeste niveau kan der i teorien filtreres for den samlede internettrafik til Danmark.

5.2.2. Individuelle filterløsninger

Som internetbruger kan man i dag vælge mellem en række kommercielle filterprodukter. Nogle ISP’ere tilbyder endda forskellige filterløsninger til deres kunder fx filtre rettet mod børnefamilier, der filtrerer indhold med pornografiske emner og lignende. Her er tale om et tilvalg fra kundens side og altså ikke en obligatorisk filtrering af internetforbindelsen.

Filtreringen kan enten foretages på brugerens egen pc eller fra internetudbyderens netværk.

Da der er tale om kommercielle produkter udviklet af private virksomheder, er det værd at bemærke, at forskellen mellem ønsket information og uønsket information i vidt omfang vil være et spørgsmål om værdier og moralnormer, som kan variere fra producent til producent. De mest udbredte filterprodukter er således ofte produceret i en anden kultur end den danske.

Det er filterproducenten, der tager stilling til hvilke hjemmesider, der skal kategoriseres, og på hvilket niveau dette skal ske. Producentens valg vedrører også balancen mellem at sikre, at mest muligt uønsket indhold blokeres, og at mindst muligt gavnligt indhold fejlkategoriseres med blokering til følge. Der er således to forhold, der beskriver kvaliteten af et internetfilter. I hvilket omfang:

• det kan identificere det indhold, som brugeren ønsker blokeret
  
  
• det undlader at blokere for uskyldigt og lødigt indhold

Det er især det sidste forhold, der er filterprodukternes akilleshæl. I forsøget på at sortere uønsket indhold fra, sker der en overfiltrering, der rammer hjemmesider med ønsket/gavnligt indhold. Problemstillingen aktualiseres især i forbindelse med hjemmesider, der seriøst behandler emner, der i anden sammenhæng anses for uønskede fx hjemmesider med seksualoplysning. Der findes en lang række eksempler på, at sådanne sider er blevet blokeret af internetfiltre.

Selv om kvaliteten af de kommercielle filterprodukter over de seneste år er steget markant, vurderes det ikke at være teknisk muligt at foretage en effektiv sortering af uønsket information, uden at gavnlig information ligeledes vil blive ramt. Filtreringen kan således have alvorlige konsekvenser for brugerens informations- og ytringsfrihed.

Hensynet til informations- og ytringsfriheden vil dog være opfyldt, såfremt internetbrugerne selv har mulighed for at tilvælge filtreringsprodukterne. Brugerne kan dermed selv vurdere, om fordelene ved filtrering af det uønskede indhold opvejer risikoen for frasortering af harmløs information. På visse produkter er der endvidere mulighed for selv at foretage filterindstillinger i begrænset omfang, så produktet kan filtrere mere eller mindre fintmasket.

Et frivilligt tilvalg forhindrer dog ikke de brugere, der aktivt opsøger ulovligt indhold, i at opnå adgang. Individuelle filterløsninger kan således kun begrænse, at brugeren uforvarende udsættes for ulovligt indhold i sin færden på internettet.

I tråd med anbefalingerne fra Safer Internet Plus programmet er det IT- og Telestyrelsens vurdering, at man bør bakke op om ISP’ernes tilbud om filtreringsværktøjer til egne kunder og opfordre til fortsat udbud af filtreringsværktøjer af høj kvalitet og til rimelige priser.

Samtidig bør ISP’ere og andre relevante aktører opfordres til at informere de danske borgere om udbuddet af kommercielle filtreringsværktøjer samt forhold ved brug af filtreringsværktøjer i form af risiko for overfiltrering, egen indflydelse på filterindstillinger mv.

5.2.3. Filtrering på ISP-niveau

En udvidet filtreringsløsning er en model, hvor internetudbyderen foretager en filtrering overfor sine kunder. Al trafik til internetudbyderens kunder skal således gå igennem et filter, før kunden kan få adgang til informationerne. Er der tale om uønsket indhold vil kunden typisk blive mødt af en fejlmeddelelse.

Denne løsning kan dels implementeres som et obligatorisk filter eller som et filter, som kunden som udgangspunkt får tilbudt ved oprettelsen af sin forbindelse, men som kunden har mulighed for at fravælge. Det er desuden nødvendigt at skelne mellem filtrering for privatkunder og for erhvervskunder.

Filterløsninger overfor erhvervskunder anses ofte for mere kritiske end filtrering af privatkunders internettrafik. Dette skyldes, at risikoen for overfiltrering af en virksomheds e-post eller

internettrafik kan have store forretningsmæssige konsekvenser for virksomheden. I forbindelse med drøftelser om filterløsninger mod spam har det således været fremført, at en virksomhed ikke kan tåle at miste bare én kritisk e-post. Da alle filterprodukter indebærer en risiko for overfiltrering vil løsningen ofte være at fritage erhvervskunder for obligatorisk filtrering.

På mødet i IT-Brancheforeningens ISP-kreds i januar 2005 præsenterede Red Barnet sine overvejelser om at fremlægge et forslag om hindring af adgang til børneporno på internettet. Mængden af lettilgængelige hjemmesider med pornografiske billeder af børn ser ud til at øges. Red Barnets bekymring angår både de børn, som afbilledes på websiderne, og de børn, som kan blive udsat for overgreb som følge af en større tilgængelighed. Let tilgængelig kommerciel pornografi med børn kan tiltrække mennesker, der ellers ikke ville have bevæget sig ind på dette område.

I forslaget vil Red Barnet på baggrund af anmeldelser til hotlinen have ansvaret for løbende at levere internetadresser på ulovlig børnepornografi. Der er således tale om en såkaldt adressebaseret filtrering, jf. afsnit 5.2.1, type a.

Red Barnet vil efter forslaget være den enhed, som foretager den umiddelbare vurdering af indholdet. Hotlinemedarbejderne er løbende i dialog med Rigspolitiet om lovgivning på børneporno-området og har klare regler og procedurer for behandling af anmeldelser.

Ifølge forslaget skal der ske en automatisk og løbende overførsel af data fra en database hos Red Barnet til internetudbyderens filter. Blokering kræver, at der fra ISP’ernes side udarbejdes klare procedurer og regler for behandling af de fortrolige oplysninger om de ulovlige sider.

Red Barnets forslag lægger umiddelbart op til, at filtreringsordninger indføres via frivillige aftaler med internetudbyderne. Det vil således være op til Red Barnet og udbyderne at aftale vilkår og procedurer for håndteringen af en filtreringsløsning herunder hensyn til ytrings- og informationsfriheden.

En nærmere vurdering af hensigtsmæssigheden af Red Barnets eller lignende forslag forudsætter yderligere overvejelser om en række forhold, herunder bl.a.:

1) i relation til anvendelse af en enhed, der umiddelbart vurdere lovligheden af internetindhold, og 2) i relation til kvaliteten ved administration af filtreringsløsningen og evt. utilsigtede konsekvenser af filtreringsløsningen.

Ad 1. I kraft af Red Barnets status som hotline under Safer Internet-programmet foretager Red Barnet i dag en vurdering af anmeldelser om børneporno med henblik på fjernelse af indhold. Red Barnets vurdering foretages med juridisk rådgivning fra Rigspolitiet om de lovgivningsmæssige rammer.

Ad 2. Red Barnets forslag peger på en adressebaseret filtreringsløsning, dvs. at der sker en matchning af den efterspurgte hjemmeside med en fastlagt liste over hjemmesider med uønsket indhold. Hvis den efterspurgte hjemmeside befinder sig på listen, afvises den af filtreringssoftwaren.

Effektiviteten af en sådan liste er omdiskuteret og kræver under alle omstændigheder hyppig opdatering. Det er således både nemt og hurtigt at flytte sin hjemmeside til en ny URL-adresse, når man opdager, at man er blevet sortlistet.

Et andet problem er, om lovlig information uvilkårligt rammes. Visse nettjenester giver brugere adgang til at oprette deres egen hjemmeside som en underside til et hoveddomæne, fx www.hovedURL/privathjemmeside. Blokerer man for hoveddomænet, risikerer man således at ramme en lang række lovlige og uskadelige hjemmesider, hvilket må betragtes at være en alvorlig begrænsning af informationsfriheden.

Der bør i givet fald opstilles klare procedurer for, hvordan det sikres at uskadelige hjemmesider ikke blokeres. Der bør således stilles krav om, at den ansvarlige enhed foretager en grundig vurdering af de internetadresser, der påtænkes sortlistet. Herunder skal evt. undersider undersøges for, hvorvidt de er omfattet af den ulovlige aktivitet.

Listen skal hyppigt opdateres. Dette gælder både for så vidt angår nye internetadresser med ulovligt indhold, men også en analyse af de internetadresser der allerede befinder sig på listen. Man kan således forestille sig, at en leverandør af ulovligt indhold vælger at opgive et domæne, når domænet er sortlistet. Domænet kan herefter bruges til fuldt lovlig information, som ikke længere bør sortlistes.

Der findes enkelte europæiske eksempler på, at der er indgået aftaler mellem en national hotline for anmeldelse af ulovligt indhold og en internetudbyder. Disse eksempler omfatter Cleanfeed-projektet i Storbritannien og Telenors samarbejde med KRIPOS i Norge.

I Norge har Telenor oprettet et filter i samarbejde med det norske politi (KRIPOS). Rent praktisk er det en forholdsvis simpel teknisk løsning, hvor norsk politi løbende leverer opdateret liste med internetadresser til Telenor. På baggrund af denne liste opdateres filteret mindst en gang om ugen.

Filtreringen omfatter alle Telenors internetkunder¹.

Aftaler mellem internetudbyderne og fx Red Barnets hotline vil afhængig af antallet af aftaler kunne begrænse adgangen for de internetbrugere, der aktivt opsøger ulovligt indhold på internettet. Aftaler mellem internetudbyderne og Red Barnet kan således gøre det vanskeligere at få en internetforbindelse, der ikke filtrerer for adgang til ulovligt indhold.

Det vurderes imidlertid ikke at være muligt fuldstændigt at begrænse adgangen til ulovligt indhold på denne vis, da der i et vist omfang kan findes alternative kommunikationskanaler.

Dels kan en privatkunde vælge at tegne et erhvervskundeabonnement, såfremt erhvervskunder er undtaget den obligatoriske filtreringsløsning.

Derudover kan filtreringsløsninger ikke forhindre pædofile og andre brugere af ulovligt indhold i at udveksle ulovligt indhold gennem såkaldte peer-to-peer netværk og lignende². Ved hjælp af

¹ Telenors kundeservice oplyser, at filteret både gælder private og erhvervskunder.

² Peer-to-peer netværk er et mindre netværk, hvor alle klienter er knyttet sammen og kan benytte hinandens ressourcer - i modsætning til klient/server-arkitekturen, hvor alle er tilknyttet en server.

krypterede kommunikationslinier kan brugerne således udveksle ulovligt materiale, uden at dette kommer til andres kendskab via internettet.

Det er IT- og Telestyrelsens vurdering, at en filtreringsordning på ISP-niveau, som foreslået af Red Barnet, bedst indføres som frivillige aftaler med internetudbyderne herunder, hvorvidt filtreringen skal være obligatorisk for erhvervskunder. Aftalerne kan således være et konkurrenceparameter for den enkelte ISP.

Frivillige aftaler sikrer, at internetudbyderen ikke pålægges en økonomisk og administrativ belastning. Filtrering på ISP-niveau vil således kræve allokering af økonomiske ressourcer til indkøb af filtreringsværktøjet og løbende drift.

Eventuelle frivillige aftaler bør indgås under hensyn til ytrings- og informationsfriheden. Der bør derfor være klare procedurer for, hvordan man undlader at blokere for uskyldigt og lødigt indhold. Det bør samtidig vurderes, om filtreringen udføres effektivt, og hvorvidt effektiviteten af blokeringen står mål med internetudbydernes ressourceforbrug og evt. kvalitetsforringelser på kundens internetforbindelse.

5.2.4. Filtrering af den samlede internettrafik til Danmark

Som sidste filtreringsmodel beskrives en filtrering af den samlede internettrafik til Danmark.

Internettet er opbygget som en sammenkobling af en række selvstændige netværk og kommunikationslinier, der ved anvendelse af fælles kommunikationsstandarder er bundet sammen. På denne vis virker de sammenbundne net som ét fælles net. Konsekvensen er, at en kommunikation fra punkt A til punkt B ikke nødvendigvis altid sker via den samme logiske rute, heller ikke i den samme session.

Hvis man ønsker fuld kontrol over den indkomne internettrafik, så er det først og fremmest nødvendigt at kende de kanaler som internettrafikken benytter. De typiske kanaler, der benyttes, leveres af internetudbydere. I Danmark er der ingen begrænsninger på, hvilken udbydere man kan indgå en aftale med, og intet krav om, hvor denne udbyder skal være lokaliseret. Der er intet i vejen for, at virksomheder eller privatpersoner indgår aftaler med udbydere lokaliseret udenfor Danmark, og som leverer adgang via trådløse grænseoverskridende forbindelser eller via satellitforbindelse. En satellitforbindelse kræver eksempelvis udelukkende en parabol samt det rette tekniske udstyr, som kan erhverves relativt billigt.

For at sikre fuld kontrol over internettrafik vil det derfor være nødvendigt at fjerne mulighederne for at anvende andre end internetudbydere godkendt af den danske stat, og samtidig forhindre/forbyde anvendelse af andre udbydere end de autoriserede. Dette er imidlertid ikke en realistisk mulighed, da en sådan ordning strider imod EU-lovgivning og dansk lovgivning.

Ligegyldigt hvilken type filtreringsløsning man anvender, vil al internettrafik ind i Danmark skulle passere igennem et filter, en såkaldt proxy, hvor den egentlige filtrering vil foregå. Her kan man analysere trafikken for særlige mønstre, inden man lader den passere videre til modtageren. Herved får man mulighed for at frafiltrere uønsket indhold.

Rent teknisk vil dette kunne gennemføres på flere måder. Enten pålægges de godkendte ISP’er denne opgave, eller der oprettes en central institution, hvis opgave det bliver at filtrere al dansk internettrafik. Begge løsninger må dog betragtes som uigennemførlig, idet dette vil betyde at der skal oprettes et teknisk center, hvorigennem al dansk trafik skal sendes igennem. Dette vil have så store tekniske og økonomiske konsekvenser, at det må betragtes som uigennemførligt på nuværende tidspunkt.

Den simpleste måde vil være at pålægge den enkelte udbyder at gennemføre den ønskede filtrering. Det kan her bemærkes, at en filtrering af denne art vil være meget omkostningstung, idet det er al internettrafik, der skal filtreres. For et land som Danmark, som har en udbredt anvendelse af internettet, både privat og erhvervsmæssigt, vil kravene til udstyret være meget store.

For at sikre en ensartet filtrering fra de enkelte ISP’ers side vil det være nødvendigt, at disse filtre defineres centralt, og for at nedbringe udgifterne til dette formål, må det være et krav til udbyderne, at de anvender samme udstyr, således at der ikke skal konstrueres mange forskellige definitioner til forskellige typer filtre.

Samtidig medfører den hurtige udvikling, at disse filtre skal vedligeholdes løbende, samt at der skal være en mulighed for at få gennemført meget hurtige rettelser, såfremt en filterdefinition viser sig at frafiltrere også hjemmesider, som har et indhold, det er acceptabelt at frafiltrere.

Det må forventes, at det under alle omstændigheder vil kræve et avanceret center til at styre disse aktiviteter, og som skal fungere i døgndrift.

Det er en meget kompleks opgave for et land som Danmark at få fuld kontrol med den indkommende internettrafik, og at det vil være overordentligt svært og meget kostbart at iværksætte en filtrering af den danske internettrafik.

Hertil kommer, at en ordning med nationalt filter vil gøre det nødvendigt at afklare eventuelle spørgsmål i forhold til reglerne om ytrings- og informationsfrihed.

En national filtrering vil dog både begrænse internetbrugerens risiko for uforvarende at blive udsat for børnepornografi og samtidig hindre adgang til ulovligt indhold for de brugere, der aktivt vil opsøge ulovlige informationer via internettet.

De etiske overvejelser omkring ytrings- og informationsfrihed vurderes dog sammen med de regulatoriske og økonomiske konsekvenser at klassificere en national filtreringsløsning som et urealistisk projekt i et samfund som det danske.